V roku 1990, tesne pred prvými slobodnými voľbami po r.1989, prijalo Federálne zhromaždenie Českej a Slovenskej federatívnej republiky zákon č.229/1990 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku (ďalej Zákon o pôde). Snahou zákona bolo
- zmierniť následky niektorých majetkových krívd, ku ktorým došlo voči vlastníkom poľnohospodárskeho a lesného majetku v období rokov 1948 až 1989,
- dosiahnuť zlepšenie starostlivosti o poľnohospodársku a lesnú pôdu obnovením pôvodných vlastníckych vzťahov k pôde a
- upraviť vlastnícke vzťahy k pôde v súlade so záujmami hospodárskeho rozvoja vidieka aj v súlade s požiadavkami na tvorbu krajiny a životného prostredia
Zákon o pôde obsahoval v §19 ustanovenia o pozemkových úpravách:
(1) Pozemkovými úpravami sú zmeny v usporiadaní pozemkov na určitom území vykonané za účelom vytvorenia pôdne ucelených hospodárskych jednotiek podľa potrieb jednotlivých vlastníkov pôdy a s ich súhlasom a podľa celospoločenských požiadaviek na tvorbu krajiny, životného prostredia a na investičnú výstavbu.
(2) O vykonaní pozemkových úprav a v súvislosti s tým o výmene alebo prechode vlastníckych práv, o určení hraníc pozemkov alebo o zriadení, prípadne zrušení vecného bremena k dotknutým pozemkom rozhoduje okresný úrad na základe dohody vlastníkov. V prípade, že sa vlastníci nedohodnú, rozhoduje okresný úrad za podmienok ustanovených zákonom. Rozhodnutie okresného úradu preskúma na návrh účastníka súd.
(3) Konanie o pozemkových úpravách upravujú zákony národných rád.
Zákony národných rád o pozemkových úpravách už obsahovali drobné rozdiely.
Český zákon č.284/1991 o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech sa uspokojil so zadefinovaním pozemkových úprav (Pozemkovými úpravami se uspořádávají vlastnická práva k pozemkům a s nimi související věcná břemena, pozemky se jimi prostorově a funkčně upravují, scelují nebo dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost pozemků a vyrovnání jejich hranic. Současně se jimi vytvářejí podmínky k racionálnímu hospodaření, k ochraně a zúrodnění půdního fondu, zvelebení krajiny a zvýšení její ekologické stability.) Za zmienku stojí okamžité zadefinovanie dvoch foriem pozemkových úprav – komplexných a jednoduchých.
Slovenský zákon č.330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách okrem obdobnej definície pozemkových úprav obsahoval aj vymenovanie dôvodov, kvôli ktorým je potrebné pristúpiť k vykonaniu pozemkových úprav – boli to vlastne podrobnejšie popísané dôvody z preambuly zákona o pôde.
Pozemkové úpravy sa vykonávajú najmä, ak
a) je to potrebné na usporiadanie vlastníckych a užívacích pomerov a odstránenie prekážok ich výkonu vyvolaných historickým vývojom pred účinnosťou tohto zákona,
b) dôjde k podstatným zmenám vo vlastníckych a užívacích pomeroch v obvode pozemkových úprav,
c) je to potrebné z dôvodu zmeny v štruktúre poľnohospodárskych podnikov,
d) má dôjsť k zmene hraníc zastavaného územia obce alebo k investičnej výstavbe, ktorá podstatne ovplyvní hospodárenie na pôde alebo životné podmienky v obvode pozemkových úprav alebo jeho ucelenej časti,
e) je to potrebné pre zriadenie verejnoprospešných zariadení (§ 12 ods. 4) alebo zariadení spoločne využívaných vlastníkmi alebo užívateľmi pozemkov,
f) je to potrebné v záujme obnovenia alebo zlepšenia funkcií ekologickej stability v územnom systéme a celkového rázu poľnohospodárskej krajiny alebo hospodárenia na pôde,
g) má dôjsť k obmedzeniu poľnohospodárskej výroby z dôvodu vyhlásenia ochranných pásiem, chránených území alebo z iných dôvodov,
h) má dôjsť alebo došlo k podstatným zmenám medzi lesným a poľnohospodárskym pôdnym fondom,
Jeden z tvorcov zákona, JUDr. Kukučka, napísal v komentári k zákonu z r.1995 o dôvodoch pozemkových úprav nasledovné: Z dôvodu uvedeného v písmene a) sa majú pozemkové úpravy vykonať na základe zákona vo všetkých katastrálnych územiach Slovenskej republiky, lebo možno objektívne predpokladať, že v dôsledku dlhodobého historického vývoja došlo všade k neusporiadanosti vlastníctva a užívania pozemkov a k prekážkam výkonu vlastníckych a užívacích práv. Pozemkové úpravy z dôvodov uvedených v písmene b) až i) možno povoliť alebo nariadiť v jednotlivých katastrálnych územiach obcí a miest podľa potreby, v závislosti od miestnych podmienok a požiadaviek účastníkov.
Možno teda usudzovať, že štát predpokladal vykonanie pozemkových úprav všade z dôvodov podľa písmena a), avšak v naliehavých prípadoch zákon umožnil nariadenie alebo povolenie pozemkových úprav skôr, než dôjde k ich vykonaniu podľa písmena a). Treba si však uvedomiť, že to bolo v čase, keď sa uvažovalo, že štát bude pozemkové úpravy naozaj vykonávať v masívnej miere. Nik nemal potuchy o tom, že len zistenie vlastníctva, neskôr vyčlenené ako samostatné konanie formou Registrov obnovenej evidencie pozemkov (ROEP), bude trvať viac než 20 rokov. Pri bližšom skúmaní možno konštatovať, že uvedené dovody nemajú charakter jednoznačných definícií – skôr ide o vymenovanie dôvodov podčiarkujúcich a zdôrazňujúcich potrebu pozemkových úprav vo verejnom záujme.
Nešťastím zrejme bola formulácia paragrafu 28, podľa ktorého
Pozemkový úrad nariadi do troch mesiacov od účinnosti tohto zákona prípravné konanie „z dôvodu“ uvedeného v § 2 písm. a) v každom katastrálnom území v jeho územnom obvode.
Zrejme tu vznikla falošná a zbytočná potreba nariaďovať a povoľovať pozemkové úpravy zakaždým podľa nejakého dôvodu (teda podľa §2, ods.1, písmeno xy) – jediným a skutočným dôvodom vykonávania pozemových úprav je predsa neusporiadané vlastníctvo a neaktuálny katastrálny mapový operát. Dôvody podľa §2, ods. 1, písm. b) až h) v skutočnosti nepopisujú dôvody, ale situácie, v ktorých je potrebné pozemkové vlastníctvo usporiadať, aby bolo možné vykonať nejaké opatrenia z hľadiska jeho budúceho použitia, ktorým neusporiadané vlastníctvo stojí v ceste.
Oproti tomu konanie o pozemkových úpravách bolo v Českej republike zahajované a úspešne realizované aj bez neustáleho uvádzania dôvodov, pre ktoré sa majú pozemkové úpravy vykonať – tieto dôvody a celkovo potreba pozemkových úprav sú už predsa dostatočne zdôraznené v zákone o pôde.
Novela zákona z r.2003 definovala dôvody pozemkových úprav, pri ktorých má PÚ nariadiť štát.
§2, ods.2: Ak sa pozemkové úpravy vykonávajú z dôvodov uvedených v odseku 1 písm. a), c) až g) a i), nariaďuje ich príslušný okresný úrad.
Zákonodarca tým chcel podľa všetkého zdôrazniť, za akých okolností vzniká štátu povinnosť (jedná sa o verejný záujem) nariadiť a aj financovať pozemkové úpravy. Táto novela zároveň v SR prvýkrát zavádzala pojem „jednoduché pozemkové úpravy“ (§8a).
To, že pôvodne sa jednalo len o voľný popis „dôvodov“, vyplýva aj z dôvodovej správy k novele z r.2004:
K bodom 5 až 8 – Zákon ustanovuje príkladmo dôvody, pre ktoré možno vykonať pozemkové úpravy. Ide o vymenovanie hlavných dôvodov, čo ale nie je prekážkou, aby sa uskutočnenie pozemkových úprav vykonalo aj z iných ďalších dôvodov.
Ozajstný „dôvodový“ chaos však začína až novelou zákona o pozemkových úpravách z roku 2014, ktorá prvýkrát priniesla podrobné ustanovenia o jednoduchých pozemkových úpravách (JPÚ). Ekvivalent veľkých komplexných pozemkových úprav na poľnohospodárskej pôde je napr. pre jednoduché pozemkové úpravy skrytý v §2, ods.1, písm. b) pod vágny pojem „ak dôjde k podstatným zmenám vo vlastníckych a užívacích pomeroch v obvode pozemkových úprav“. (Poznámka: táto formulácia sa už medzitým stala predmetom sporu – povolenie jednoduchých pozemkových úprav bolo napadnuté pre údajné nesplnenie tejto podmienky). Pre potreby usporiadania vlastníctva pod pripravované projekty IBV sa predefinovalo v §2, ods.1, písmeno h) – „ak je potrebné usporiadať pozemky vzhľadom na ich budúce použitie na iné účely, ako je hospodárenie na pôde“.
Napriek týmto nejasným formuláciám bol správnymi orgánmi, spracovateľmi i verejnosťou chápaný dôvod, podľa ktorého sa pozemkové úpravy povoľujú, ako jeden podstatný (väčšinový), avšak nie jediný, pre ktorý je potrebné v danom území racionálne usporiadať vlastníctvo (veď podľa §28 je to potrebné úplne všade).
Nasledujúce novely zákona o pozemkových úpravách postupne pridávali dôvody (situácie), kedy je možné povoľovať jednoduché pozemkové úpravy a k nim priraďovali rôzne špecifické spôsoby ocenenia a vyrovnania pozemkov. Chaos postupne narastal. Zákon totiž nijakým spôsobom neupravil, či má byť dôvod, pre ktorý sa JPÚ povoľujú, dôvodom výlučným, alebo väčšinovým.
V praxi boli naďalej povoľované projekty JPÚ tak, že popri pozemkoch spadajúcich pod hlavný dôvod, boli do obvodu JPÚ zaradené aj časti pozemkov, ktoré už pod tento dôvod nespadali – dôležité bolo takéto pozemky nezamieňať s hľadiska spôsobu ocenenia a vyrovnania. Snahou bolo usporiadať v jednom konaní, čo najväčšie územie, t.j šetriť prostriedky investorov (vlastníkov), aj štátu (správneho orgánu). Z iného pohľadu, ak sú JPÚ povolené podľa konkrétneho písmena, ktoré obsahuje konkrétny dôvod (budúceho použitia), je však zahrnutie akýchkoľvek ďalších pozemkov, ktoré pod tento dôvod nespadajú, nesprávne.
Súčasná podoba zákona č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách (novela z r.2022) i jeho (neoficiálny) výklad zo strany MPRV SR je taký, že na povolenie alebo nariadenie podľa §2, ods.1 je striktne naviazaný okruh pozemkov, ktoré možno zahrnúť do obvodu JPÚ, ale tiež aj spôsoby ocenenia, vyrovnania (§11), prípadne poskytnutia výmery štánej pôdy na spoločné zariadenia a opatrenia. Podľa §2, ods.4, Dôvody pozemkových úprav podľa odseku 1 nemožno v jednom konaní o pozemkových úpravách kombinovať. JPÚ dnes teda majú byť povolené len podľa jedného dôvodu (písmena) a do obvodu JPÚ majú byť zahrnuté len pozemky spadajúce pod tento dôvod. Je však snáď tak málo pravdepodobné, že v jednom relatívne malom území je potrebné usporiadať pozemky z dôvodu bytovej výstavby, ale časť z nich aj pre neskoršie poľnohospodárske využitie, alebo z dôvodu budovania vodozádržných opatrení, prípadne je v susedstve aj hospodársky dvor? Majú byť vlastníci pozemkov v takomto území odkázaní na to, že si majú pozemkové vlastníctvo usporiadať dvoma až troma nezávislými projektami JPÚ? A je takýto postup účelný a ekonomicky efektívny? Zákaz podľa odseku 4 je absurdný aj preto, že zakazuje kombinovať akékoľvek dôvody – teda vždy, aky by boli do obvodu zahrnuté pozemky spadajúce pod rôzne dôvody, bol by takýto postup v rozpore so zákonom - lenže napr. dôvody podľa písmena a) a d) sa bežne vyskytujú súčasne.
Vráťme sa k tomu, že skutočným dôvodom na vykonanie PÚ je len ten podľa §2, ods. 1, písm. a), ak je to potrebné na usporiadanie vlastníckych a užívacích pomerov a odstránenie prekážok ich výkonu vyvolaných historickým vývojom pred účinnosťou tohto zákona. Presnejšie povedané, skutočným dôvodom pozemkových úprav je neusporiadané pozemkové vlastníctvo. Odôvodnenosť pozemkových úprav nie je potrebné pri ich povolení podopierať dôvodom zo zákona, lebo jednak boli pozemkové úpravy nariadené na celom území a potom správny orgán pri povolených JPÚ v prípravnom konaní preveruje dôvody, naliehavosť a účelnosť vykonania pozemkových úprav. Navyše, ak by bolo možné dospieť k usporiadaniu pozemkov iným spôsobom, investor nebude voliť finančne náročný spôsob prostredníctvom JPÚ.
Na jednej strane tak máme v zákone univerzálny dôvod, podľa ktorého sú PÚ nariadené na celom území, na druhej strane v rozhodnutiach o povolení JPÚ uvádzame dôvod, ktorý sa primárne netýka usporiadania pozemkového vlastníctva, ale sekundárneho efektu, ktorý je s ním spojený (zlepšenie ekologickej stability, investičná činnosť, zmena užívacích vzťahov...).
Dovody, typy a formy pozemkových úprav
Ak si zoradíme dôvody pozemkových úprav a k nim prislúchajúce spôsoby vykonávania do tabuľky, vidíme, že v zásade sa líšia od seba projekty, ktoré vyrovnávame klasickým spôsobom (vyrovnanie v pozemkoch a v peniazoch) a projekty, kde sa používa na vyrovnanie v pozemkoch samostatný obvod - §2, ods.1, písm. i) až m). Tieto a ďalšie špecifiká v spôsobe ocenenia, vyrovnania a príspevku štátu a obce na spoločné zariadenia a opatrenia však nevytvárajú potrebu priradiť ich k dôvodu pozemkových úprav a naviazať ich na ich povolenie, či nariadenie. Úplne by postačovalo, ak by v rozhodnutí o povolení JPÚ bolo špecifikované, akým spôsobom je potrebné vykonať ocenenie a vyrovnanie tej-ktorej skupiny pozemkov. Samozrejme, že zostáva potreba zákazu niektorých kombinácií ocenenia a vyrovnania. Špecifické prípady JPÚ (na riešenie dôsledkov živelných pohrôm, v dôsledku zmeny štátnej hranice) je nutné upraviť osobitne a zadefinovať ich ako samostatné typy pozemkových úprav.
Aplikačná prax pozemkových úprav priniesla jeden zásadný a neodškriepiteľný poznatok – čím väčšie územie je do projektu pozemkových úprav zahrnuté, tým lepší výsledok možno dosiahnuť z hľadiska výsledného scelenia pozemkov. Na druhej strane je úplne absurdná predstava, že jedna časť pôvodného pozemku bude usporiadaná v JPÚ na IBV (z dôvodov iných, než hospodárenie na pôde) a zvyšná časť toho istého pozemku bude usporiadaná v inom projete JPÚ na poľnohopodárskej pôde (ak došlo k podstatným zmenám...). Negatívny dôsledok má škatuľkovanie dôvodov aj pri JPÚ na pozemky pod osídleniami marginalizovaných skupín obyvateľstva – hoci z praktických dôvodov je zrejmé, že k zlepšeniu postavenia marginalizovaných skupín a zároveň k vyriešeniu nárokov a spokojnosti vlastníkov pozemkov je potrebné riešiť širšie územie, zákon hovorí len o pozemkoch „pod osídleniami..“. Projektom JPÚ tak vyriešime zhruba to, čo by sme vyriešili geometrickým plánom na výkup pozemkov.
V ČR rozhodnutie o záhájení konania o pozemkových úpravách neobsahuje klauzulu, že sa JPÚ povoľujú z dôvodu podľa písmena xy - napriek tomu sú tieto projekty úspešne vykonávané a ukončované (naša tabuľka by tam mala len dva riadky). Nie je dôvod, aby sme si v SR komplikovali situáciu, nezmyselne okliešťovali obvod JPÚ a umožňovali spochybňovať odôvodnenosť ich povolenia.
